(观点)北欧小国的北极独特生存之道

摘要: 北极冰天雪地、杳无人烟,但随着全球气温升高,北冰洋冰融速度加快,昔日寒冷冰原逐渐成为一片热土。围绕领海划分、

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北极冰天雪地、杳无人烟,但随着全球气温升高,北冰洋冰融速度加快,昔日寒冷冰原逐渐成为一片热土。围绕领海划分、航道主权以及资源归属,北极争夺战早已上演多年,且呈愈演愈烈之势。在北极争夺战中,8个环北极国家,即领土自然延伸到北极地区的国家,对北极事务拥有天然的话语权,是主要的博弈国家。根据国家实力和在北极扮演的角色,我们可以将这8个国家分为两个梯队,其中俄罗斯、美国、加拿大为第一梯队;其余国家即北欧五国,包括丹麦、挪威、瑞典、芬兰、冰岛为第二梯队。

毫无疑问,美国、加拿大、俄罗斯三国是这盘棋局上最重要的弈手,在北极事务中掌握着话语权和主动权。三国的一举一动都为世人所瞩目,被媒体、学术界乃至各国政府持续跟踪、关注、研究。相比而言,北欧五国体量较小、实力较弱、潜力不足,被外界关注程度低,常常游离于媒体视线之外,显得有些默默无闻。但这从来不会掩盖他们参与北极的事务的决心与热情,默默无闻也并不意味着被边缘化,北欧五国在北极事务中同样保持着极高的参与权和话语权,形成独特的生存、发展之道,在北极事务中发挥着独一无二的作用。


深谋远虑源于攸关长远发展

北欧五国无论是从领土面积、人口还是经济总量方面而言都是莞尔小国,却有着长远的战略和非凡的抱负。对于俄罗斯、美国、加拿大而言,北极方向只是其国家发展的一个方向,北极战略是其国家战略的一部分,但对于北欧国家而言,北极就是其国家最重要的方向,北极战略就是其国家的核心战略。

基于北极现状、国家实际和未来发展,北欧国家纷纷制定了自身的北极战略,其中尤以挪威、丹麦最为积极主动。挪威政府先后于2005年、2006年、2009年发布了《北方的机遇与挑战》《挪威政府的北极战略》《北方的新进展:挪威政府北极战略的下一步》,申明将北极作为未来最重要的战略优先领域,提出举全国之力开发高北地区的经济潜力;丹麦在2011年推出《丹麦王国北极战略(20112020)》,定义王国在北极地区的角色为“全球性行为体”;瑞典在2011年发布《瑞典在北极的战略》,从多个方面阐述瑞典与北极的联系,表明瑞典参与北极事务的立场;芬兰在2011年发布《芬兰北极地区战略》,表明自身的北极国家身份,旨在从多方面强化芬兰在北极地区的地位;冰岛在2011年发布《关于冰岛北极政策的议会决议》,形成全面系统的北极政策。

北欧国家对于北极的深谋远虑源于北极事关国家发展,攸关长远未来。首先,北极地区蕴藏丰富的自然资源。据美国地质勘探局的估算,北极地区石油储量占世界总量13%,约900亿桶;天然气储量占30%,约1670亿立方英尺;液化天然气储量占20%,约440亿桶,其中挪威与俄罗斯共有的巴伦支海和丹麦所属的东格陵兰峡谷盆地是北极四大油气储藏地中的两个。此外,北极地区还有丰富的金、银、金刚石等矿产资源和渔业、淡水、森林等资源。北欧国家均是莞尔小国,却是能源、资源大国。北极的庞大资源不仅给北欧国家带来了现实的经济利益,更是其未来发展的战略储备。如何在可持续发展条件下管理、开发和利用这些资源也成为北欧国家北极战略重要内容。

其次,随着北冰洋海冰的加速融化,北冰洋航线的开通越来越具有现实意义。作为连接欧亚大陆与美洲的最短航线,北极航道的开通还将改变国际航运格局,深刻影响世界贸易格局,并将北美、俄罗斯、西欧、东亚联系在一起,形成环北极经济圈。北极航道的开通将带动整个北极沿岸地区的开发,而北极国家作为北极航道的重要枢纽,也将获得极大的经济发展机遇。

最后,北极环境变化事关北欧国家生存。全球气温逐渐变暖,导致北极地区冰雪融化,给北极地区原有生态环境带来严峻挑战。而北极地区环境脆弱,油气开采等活动已经给北极环境造成了一定破坏。北极环境的变化对于北欧居民尤其是北极原住民影响颇深,给其生活方式造成巨大影响。对于北极气候、环境的关注也成为北欧国家北极战略的重要组成部分。


软硬兼修 维护北极利益

北极之争的核心是海洋与北极冰盖区的主权争议,这些区域的资源、航运和战略地位引人垂涎。同美加俄三国在北极争夺战中白刃相见的激烈局面相比,北欧国家卷入主权争议较少,烈度较低,同其他环北极国家矛盾较少。在北欧五国中,瑞典、芬兰、冰岛均不是北冰洋沿岸国家,没有直接介入到北极主权之争;挪威在2006年和2010年分别与丹麦、俄罗斯解决了主权争议;而丹麦尽管在汉斯岛和罗蒙诺索夫主权上分别与加拿大和俄罗斯存在争议,但这些冲突在一定程度上被双方所淡化。

同时北欧五国在北极的利益也更多集中于经济发展、气候环境等问题,寻求军事手段介入北极争端的意图不强烈,更倾向于推动建立对话、透明、互信机制以及寻求在国际法范围内的合作。另一方面,北欧五国体量较小、实力有限,硬实力先天不足,企图凭借军事手段卷入北极争夺战也显得不切实际。因此,北欧国家在保持有限军事投入以维护主权的同时,更倾向于以软实力介入北极事务,积极寻求成为“北极知识领导者与资源环境主管”以及“北极合作推动者”。

首先,推动北极区域治理机制的完善。对于北欧五国而言,在美加俄大国主导的北极政治结构下,单凭自身力量不足以发声,全靠自身实力难以维护国家利益。而多边合作机构为小国提供了施展力量、提升话语权的天然平台,多边行为准则也可以在一定程度上规范大国行为,维护小国权益。因此,北欧国家积极推动北极区域治理机制完善,推动北极理事会等北极相关机构的运行以及北极行为准则的制定。其中以挪威和芬兰最为突出,挪威推动了北极理事会常设秘书处的设立,实际上发起了环北极国家关于领土和海洋权益的争端协商机制,为在国际海洋法基础上解决北极领土和海洋争端奠定了法律基础,还推动建立在北极海域航行的具有约束力的极地航运规则;丹麦在北极事务中积极推行气候外交,更推动签署了《伊卢利萨特宣言》。


其次,强化北极开发和研究实力。北欧五国对北极进行探索的历史悠久,在北极进行生产活动的经验丰富,在北极气候、环境、资源、能源、海洋、空间研究等领域积累了丰富的知识和技术。北欧国家普遍将强化知识置于北极战略的重要地位,谋求成为北极地区知识领域的领导者,从而提高在北极事务中的话语权。挪威在北极战略中明确将知识作为其北极战略的三大支柱,致力于成为高北地区科学研究的领导者;芬兰强调该国在经济活动及油气等自然资源利用上所拥有的专业和知识优势,致力于成为北极专业知识领域的专家;冰岛提出发展和利用自身拥有的北极专门知识和经验技能在北极事务中获取更多发言权;丹麦北极战略指出,“王国将努力在一系列与北极相关的研究领域保持其国际领先地位,尤其是在与气候变化有关的领域”;瑞典也在北极战略中提到气候与环境研究是重中之重。

最后,强化北极军事建设。近年来,北极军备竞赛悄然展开,军事博弈渐趋白热,北极大国尤其是俄罗斯不断强化在北极的军事存在,昔日冰原逐渐成为火药桶。北欧五国毗邻俄罗斯,尤其是芬兰、挪威等国更是直接与俄罗斯接壤,尽管冷战结束后,已不再将俄罗斯视为迫在眉睫的威胁,但对其举动仍然忧心忡忡。同时,在北极争夺战中,西方国家间也是罅隙不断,丹麦与加拿大围绕汉斯岛更是险些擦枪走火。随着安全问题日益凸显,北欧国家不得不做好最坏的打算,强化自身军事建设,加强军事采购,加强北极军事力量投入,以维护自身主权和北极利益。2009年,挪威在北极设立永久军事司令部,并将本国军队中最大规模的一支部队转驻至北极圈内,积极举行大规模军事演习;丹麦也设立了“北极国防指挥部”,大规模升级在格陵兰的军事设施、大幅提升空军和海军巡逻能力并加强了监控和早期预警系统建设


看似矛盾、纠结背后小国外交平衡

在北极博弈战中,俄罗斯、美国、加拿大围绕北极主权的利益争夺,俄罗斯和美国基于冷战思维的地缘政治对抗,构成了北极博弈的两条主线。在北极大国博弈的政治结构下,北极小国为了维护自身利益,既积极靠拢北约寻求安全保障,又避免北约过多卷入北极事务;既对俄罗斯怀有深深的戒备心理,又维持同俄罗斯的友好睦邻关系;既排斥域外国家插手北极核心事务,又秉持合作开放观念,深化与域外利益攸关方的合作。一系列看似矛盾、纠结的外交政策实则体现了北欧国家独特的小国平衡外交。

首先,强化与北约的关系。在北欧五国中,丹麦、挪威、冰岛均为北约成员国,均将北约视为安全保障,积极支持北约介入北极事务,其中挪威在呼吁北约提升在北极作用的角色上最为积极;丹麦也积极邀请北约在北极开展军事合作。瑞典和挪威虽推崇中立,也多次公开支持北约在北极的行动,向北约靠拢趋势明显。对于北欧国家而言,拉北约作靠山既能保障自身安全又可以增加在与俄罗斯谈判时的底气,更易达成平等协议。近年来,北约多次联合北欧五国在北极举行“北极挑战”等大规模军事演习,向俄发起“北极挑战”意味十足。尽管北欧国家积极强化与北约在北极的合作,但也避免北约过度介入北极事务,更倾向于通过敏感度较低的合作方式来处理北极事务,一方面是为了防止非北极北约成员国过多干涉北极事务,另一方面,北欧国家也担心北约介入北极事务敏感性太高,过于刺激俄罗斯。

其次,维持与俄罗斯的务实友好关系。北欧国家毗邻俄罗斯,挪威、芬兰更是直接与俄罗斯接壤。一方面,慑于俄罗斯强大的军事实力,北欧国家不愿刺激强大的北方邻居,与俄罗斯在北极问题上交恶。另一方面,北极事务的解决离不开俄罗斯的力量,北欧国家需要在边境合作、北极环境治理、航道管理等方面同俄罗斯合作。北欧国家尽管对俄罗斯强化北极军事存在忧心忡忡,一边积极拉拢北约加以防范,一边却仍致力于保持同俄罗斯的友好睦邻关系,其中挪威始终将与俄罗斯的双边关系置于其北极战略的重要地位,在2010年更是通过谈判对话与俄罗斯就巴伦支海达成协议,解决长达40多年的纠纷;芬兰也尤其重视与俄罗斯开展北极合作,双方达成“北极伙伴计划”协议以加强在北极事务上的协调,并在北极地区加强金融创新、企业合作等合作。

最后,强化与域外国家的关系。随着北极地区能源、航道等优势凸显,更多域外国家希望参与进北极事务。北极国家对于任何域外力量介入北极这块战略要地都怀着强烈的猜忌和戒备之心,不愿意其他国家过多触及北极核心事务。但在北极大国主导的格局下,北欧小国为了避免在北极事务中被边缘化,又秉持坚定的开放合作立场,加强同中国、日本、等域外利益攸关方的对话,在不涉及北极核心事务的情况下,欢迎域外国家参与北极治理,一方面借域外国家力量制衡北极大国,增强自身在北极事务中的话语权,另一方面,也可以通过与域外国家在北极开发中的合作来获取经济利益。这也可以解释为什么挪威、丹麦一边推行《伊卢利萨特宣言》,一边又积极支持中日韩等国成为北极理事会观察员国。

 

本文经《军事文摘》授权转载 2017年8月刊  责任编辑:张传良



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